Każdy z nas spotkał się w swoim życiu ze słowem „kontrola”. W ogólnym, powszechnym rozumieniu oznacza ona, że ktoś kogoś sprawdza. I najogólniej rzecz biorąc, trochę tak jest. Trzeba jednak wspomnieć o wielu innych czynnikach, aby zrozumieć dokładnie jej sens, co postaram się przybliżyć.

Wprowadzenie

„Kontrola” wywodzi się z tradycji francuskiej i brytyjskiej. We Francji jest ona utożsamiana ze słowem le contrôle, które pochodzi od contre rôle (przeciw zapisek). Historia miała swój początek w okresie kameralistyki i była związana ze sposobem dokumentacji. Podatek uiszczany przez jednostkę był zapisywany jednakowo w dwóch kolumnach narysowanych na dokumencie. Po przekazaniu należytej kwoty, urzędnik urywał papier między kolumnami – jedną część otrzymywał podatnik w formie zwoju (le rôle), drugą zachowywał urzędnik (zwaną contre rôle), co w efekcie dało słowo kontrola (le contrôle). Natomiast w Wielkiej Brytanii „kontrola” jest tożsama z terminem „władza” (sprawowaniem władzy publicznej).

Pojęcie kontroli

Należy zacząć od tego, że kontrola w demokratycznym państwie prawa jest bardzo ważnym elementem bezpieczeństwa administracji publicznej. Jak doskonale wiemy, administracja odpowiada za szereg wielu dziedzin życia społecznego, gospodarczego, czy politycznego. Jej działania mają być wykonywane w sposób sprawny, ekonomiczny, efektywny, celowy i zgodny z prawem. Oczywistym jest, że na każdym szczeblu mogą zdarzyć się błędy, niedociągnięcia czy zaniedbania. I właśnie w tym momencie pojawia się kontrola, która jest swego rodzaju „pomocną” dłonią. Osoby przeprowadzające ją wskazują, po uprzednim zapoznaniu się ze sprawą, jak należy rozwiązać dane nieścisłości, podając wskazania.

Warte uwagi jest to, że kontrola nie posiada swoistej definicji w prawie. Autorzy w wielu publikacjach starają się ukazać jej znaczenie i zazwyczaj jest ono praktycznie takie samo, co daje tak naprawdę możliwość do lepszego zrozumienia jej istoty. Zacznę od tego, jak kontrolę postrzega Jan Zimmermann w Prawie administracyjnym. Twierdzi, że polega ona na zbadaniu czy działanie administracji, czyli inaczej stan istniejący (faktyczny) jest zgodne ze stanem oczekiwanym (prawnym). To zestawienie pozwala podmiotowi kontrolującemu na wykrycie ewentualnie powstałych rozbieżności, poddaniu ich analizie, a następnie sformułowaniu wniosków i zaleceń, które przyczynią się do wyeliminowania niezgodności i zapobiegną ich powstawaniu w przyszłości.

Warto pochylić się także nad Wielką Encyklopedią Prawa Eugeniusza Smoktunowicza i Encyklopedią Prawa Urszuli Kaliny-Prasznic. Stanowisko dotyczące funkcji kontroli w obu tych pozycjach jest podobne. Rozpoczyna ją podmiot, który jest do tego kompetentny i posiada odpowiednie narzędzia do jej przeprowadzania. Czyni dogłębną obserwację stanu istniejącego, następnie porównuje go ze stanem postulowanym (odpowiednimi wzorcami, normami, regulacjami). W przypadku stwierdzenia rozbieżności, ustala przyczyny ich powstania, a na końcu tworzy odpowiednie wskazania pozwalające na poprawienie błędów i ich uniknięcie w przyszłości, które przekazuje zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i sprawującemu nad nim kierownictwo (zwierzchniemu).

Przeczytaj także: Rzecznik Praw Obywatelskich – zadania i kompetencje

Dodam, że kontrola dotyczy także płaszczyzny personalnej, ponieważ wskazuje ona konkretne osoby, które przyczyniły się do powstania błędów. Dlatego nawet i przez ten aspekt widzimy, jak musi być ona szczegółowa, efektywna i skoncentrowana na swoich założeniach.

Charakter kontroli

Czytając powyższe definicje, można zadać sobie pytanie: czy kontrola ma tak naprawdę charakter władczy? Przecież jej rola kończy się właściwie na wydawaniu zaleceń, które nie są w żaden sposób wiążące. Odpowiedź nie jest jednoznaczna. Jeżeli spojrzymy na płaszczyznę doktryny prawnej, to[T1]  znajdziemy w niej przepisy z których jasno wynika, że[2]  kontrola nie ma charakteru władczego, ponieważ nie ma w swoich kompetencjach wydawania postanowień wiążących np. decyzji, czy rozporządzeń. Narzędzia do tego posiada nadzór, którego elementem jest właśnie kontrola. Jednak z drugiego punktu widzenia „władczość” przejawia się w tym, że podmiot kontrolowany nie może odmówić przeprowadzenia kontroli, ani się jej przeciwstawić – zachodzi tutaj swoista „podległość”. To kontrolujący decyduje, kiedy ma rozpocząć swoje działania i to on tak naprawdę jest „gospodarzem” w toku procesu wykonywanych czynności. Takie zagadnienie jest właśnie istotą pojęcia nadzoru a kontroli w administracji publicznej.

Ponadto, funkcja kontrolna jest sprawowana zarówno przez podmioty:

● znajdujące się poza obrębem aparatu administracyjnego, czyli zupełnie z nim niezwiązane, do których należą: parlament, sąd, prokuratura, Najwyższa Izba Kontroli, Trybunał Stanu i Trybunał Konstytucyjny, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Rzecznik Praw Obywatelskich, Państwowa Inspekcja Pracy i Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, czy społeczeństwo;

● funkcjonujące wewnątrz administracji, przeprowadzające kontrolę rządową, działową, resortową, terenową lub specjalistyczną.

Zakończenie

Reasumując, kontrola jest istotną częścią systemu demokratycznego państwa prawa, przeprowadzoną w celu zbadania działań realizowanych przez podmiot kontrolowany, wykrycia ewentualnych nieprawidłowości, wystosowania odpowiednich zaleceń w celu ich eliminacji i zapobieżeniu w przyszłości. Jest ona wykonywana przez podmioty znajdujące się zarówno wewnątrz aparatu administracyjnego, jak i te poza nim. Pamiętajmy, że stan funkcjonowania dobrej administracji publicznej polepsza się dzięki kontroli, która poprzez swoje wskazania, naprowadza podmioty na lepszą ścieżkę organizacyjną, opartą na literze prawa.

Tomasz Kawa

Literatura:
[1] E. Smoktunowicz (red.), Wielka Encyklopedia Prawa, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza, Białystok-Warszawa 2000.
[2] J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Wolters Kluwer, wyd. 4, Warszawa 2018.
[3] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolter Kluwer, Warszawa 2016.
[4] U. Kalina-Prasznic (red.), Encyklopedia Prawa, C.H. Beck, Warszawa 2007.

Tomasz Kawa – student administracji Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, uczestnik Szkoły Liderów Programu „Administracja pod kontrolą”.