Kontrola społeczna, zwana także obywatelską stanowi istotny element funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego.

Jej idea oparta jest na tworzeniu obywatelom możności badania, sprawdzania i oceniania administracji publicznej, co powoduje bezpośrednie oddziaływanie na działalność poszczególnych organów, w celu prawidłowego ich funkcjonowania i wykonywania zadań publicznych. Jest ona klasyfikowana jako kontrola zewnętrzna, a więc oznacza to, że obejmuje ona  podmioty i instytucje kontroli, które znajdują się poza obrębem systemu organizacyjnego administracji publicznej i nie jest z nimi strukturalnie związana. Zarówno w doktrynie prawniczej, jak i piśmiennictwie publicystycznym, jej praktykowanie jest uważane za nieodłączny element systemu kontroli i przejawia się ona, jako stała część klasyfikacji instytucji kontrolnych.

Skargi i wnioski

Najczęściej stosowana i najbardziej znana instytucjonalnie forma kontroli obywatelskiej, przejawia się poprzez instytucję skarg i wniosków, która ma swoje prawne umocowanie w dziale VIII Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Podstawą do tego typu regulacji jest art. 63 Konstytucji RP, stwierdzający, że „każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej”. Oznacza to, że wymienione przez Konstytucję RP środki może stosować każdy obywatel (tzw. skarga powszechna) i dzięki nim ingerować w działalność administracji publicznej. Spośród nich, najczęściej słyszymy o skardze – jest to tzw. actio popularis. 

Art. 227 k.p.a. wyjaśnia, czego ona może dotyczyć – „zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadania przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenia praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłego lub biurokratycznego załatwiania spraw”. Natomiast art. 228 k.p.a. określa, że „skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia”. Jeżeli skarga zostanie wniesiona, odpowiedni organ, który ją rozpatruje ma obowiązek udzielenia odpowiedzi skarżącemu. Może ona stać się przyczynkiem do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że została wniesiona przez stronę – wtedy następuje to automatycznie. 

Należy podkreślić, że wniesienie skargi za pomocą szeroko rozumianych mass mediów lub organizacji społecznych także może być dokonywane, czego jesteśmy świadkami coraz częściej. Jeżeli zaś chodzi o wnioski, to art. 241 k.p.a. ukazuje, że mogą one dotyczyć „spraw ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności”. Składa się ją do organu właściwego, który według swoich kompetencji zajmuje się określoną sprawą.

Dostęp do informacji publicznej i prawo prasowe

Dalszy ciąg dotyczący kontroli społecznej możemy znaleźć w ustawie z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe oraz ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Te dwa akty normatywne regulują m.in. obowiązek udzielania prasie i pozostałym mass mediom informacji, a także dostępu do niej. 

Art. 4 § 1 ustawy Prawo prasowe jasno wskazuje, że „przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności”. Natomiast art. 5 § 1 określa, że „każdy, zgodnie z zasadą wolności słowa i prawem do krytyki, może udzielać informacji prasie”. 

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 § 1 definiuje informację publiczną jako „każdą informację o sprawach publicznych stanowiącą informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie”. Jest to dość ogólnikowe stwierdzenie, co daje większe możliwości interpretacyjne obywatelowi i umożliwia szerszy dostęp do niej. Warto jeszcze spojrzeć na art. 2 § 1, który jasno precyzuje, że „każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej”. Wyjątkami mogą być m.in. informacje niejawne, tajemnice ustawowo chronione, tajemnice przedsiębiorstwa, czy prywatność osoby fizycznej. 

Jak można dostrzec, rola mediów wraz z pojedynczymi jednostkami może mieć ogromne znaczenie w dostępie do informacji publicznej, dzięki przewidzianym przez ustawodawcę regulacjom. Omawianą kwestię spina klamrą art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który w § 1 określa, że „obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. 

Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”. Można go interpretować na dwa sposoby. Z jednej strony nadaje obywatelowi możliwość uzyskania informacji publicznej, a z drugiej – wiąże prawnie odpowiedni organ administracji publicznej do jej udostępnienia.

Inne formy sprawowania społecznej kontroli

Jednakże kontrola obywatelska nie wyczerpuje swojego katalogu tylko na wspomnianych wyżej kwestiach. Ważnym elementem jest wpływ wspólnot samorządowych na organy, do których przynależą. Odbywać się to może poprzez udział w wyborach, bądź referendach, pracach w komisjach rad lub pozostałych ciałach doradczych oraz jednostkach pomocniczych. To właśnie w „małych ojczyznach” jest wiele kwestii, które nieraz wymagają przeprowadzenia kontroli, dlatego ważne jest, aby obywatele mieli świadomość swoich praw, dzięki którym mogą przyczyniać się do ulepszania funkcjonowania poprzez kontrolę administracji publicznej.

Odrębnie należy spojrzeć na same organizacje społeczne i ich udział w postępowaniach administracyjnych lub sądowadministracyjnych. Jest to także przejaw kontroli społecznej. Poprzez założenia statutowe i wykazanie interesu społecznego mogą one żądać wszczęcia postępowania administracyjnego lub udziału w nim na prawach strony. Natomiast jeżeli chodzi o postępowanie sądowoadministracyjne, organizacje społeczne mogą być jego uczestnikami w zakresie swojej działalności statutowej. Jednakże na tych dwóch kwestiach ich rola się nie kończy. W ustawodawstwie można znaleźć szereg innych form, które pozwalają omawianym organizacjom aktywnie oddziaływać na administrację publiczną. Dla zobrazowania, przykładem może być prawo do opiniowania przez związki zawodowe określonych aktów prawnych lub uprawnienia organizacji ekologicznych mające swoje źródło w prawie ochrony środowiska.

Podsumowanie

Reasumując, kontrola społeczna (obywatelska) pozwala wyartykułować pewne oczekiwania i problemy społeczne. Jest ona liberalna ze względu na to, że jej przedmiotem może być wszystko. Ma bardzo szeroki zakres i dowolność kryterium. Każdy przejaw kontroli powinien być uwzględniany przez administrację publiczną i dawać impuls do poprawiania działań. Posiada bardzo szczególny i wyjątkowy charakter dla demokratycznego państwa prawa, ponieważ to społeczeństwo z własnej inicjatywy podejmuje próbę mającą na celu ulepszenie spraw publicznych. Kluczowe jest, aby każdy z nas znał swoje prawa do sprawowania tej funkcji.

Tomasz Kawa

Bibliografia:

[1] J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Wolters Kluwer, Warszawa 2018.

[2] J. Jagielski, M. Wierzbowski, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2020.

[2] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, C.H. Beck, Warszawa 2020.

[3] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2020.

Tomasz Kawa – student administracji Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, uczestnik Szkoły Liderów Programu “Administracja pod kontrolą”.