Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461 t.j): „Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.” Co więcej ust. 2 dodaje, że „Odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących.” To oznacza, że Prezes Rady Ministrów jest zobowiązany do opublikowania ustawy w Dziennik Ustaw. 

Kontrowersyjna była ostatnia wypowiedź rzecznika rządu Piotra Müllera, który powiedział, że: „Ustawa covidowa (Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Dz.U. 2020 poz. 374 przyp. autor) w obecnym brzmieniu jest efektem pomyłki w głosowaniach i jej wejście w życie oznaczałoby wypłacenie dodatkowych wynagrodzeń praktycznie wszystkim lekarzom. Senat wprowadził niejasne poprawki do tej ustawy, które niestety przez pomyłkę kilkunastu posłów podczas głosowań sejmowych zostały przyjęte. Oznaczałyby one, że poprzez nieścisłe przepisy należałoby rozszerzyć wynagrodzenia dodatkowe, przeznaczone dla osób na pierwszym froncie walki z Covidem, właściwie wszystkim osobom w służbie zdrowia, które potencjalnie, a nie faktycznie mogą być narażone na kontakt z koronawirusem. W związku niejako przyznał, że Prezes Rady Ministrów celowo opóźnia publikację ustawy tak, aby została ogłoszona po wejściu nowelizacji, która sprawi, że wypłacanie dodatkowych wynagrodzeń nie będzie konieczne. 

💬 Wicepremier @Jaroslaw_Gowin w #GoscZiemcaRMF: Premier ma prawo nie publikować ustawy covidowej. Mamy alternatywę – albo poczekać na ustawę, która koryguje pomyłkę albo zrujnować przyszłoroczny budżet

— Gość Ziemca w RMF FM (@GoscZiemcaRMF) November 14, 2020

Omawiana nowelizacja została podpisana przez Prezydenta RP 4 listopada, ale do tej pory nie została opublikowana w Dzienniku Ustaw. Prezes Rady Ministrów celowo broni się przed promulgacją tego aktu normatywnego. Niemniej czy jest to działanie przeciw prawu? Nie, można to uznać co najwyżej za działanie obok prawa. W polskim systemie prawa nie ma żadnych przepisów, które wyznaczają termin publikacji aktu normatywnego Prezesowi Rady Ministrów. 

Chociaż art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że „[a]kty normatywne ogłasza się niezwłocznie” należy wskazać, że pojęcie niezwłocznie nie jest legalnie definiowane na gruncie polskiego systemu prawa, a więc jest pojęciem nieostrym. Ale co ono właściwie znaczy?

Na stronie Rządowego Centrum Legislacji, które pracuje z Prezesem Rady Ministrów przy publikacji aktów normatywnych zamieszczono pomocniczy dokument wewnętrzny „Określenie planowanego terminu ogłoszenia aktu prawnego”. Nie jest on dokumentem urzędowym, a jedynie pomocniczym, który powinien organizować pracę samego RCL. Jednak zapisano w nim frazę „data ogłoszenia nadesłanego aktu wynika w pierwszej kolejności z daty wejścia w życie lub z innych okoliczności, znanych Rządowemu Centrum Legislacji lub przekazanych przez podmiot właściwy ze względu na zakres przedmiotowy aktu”. W praktyce kłopotliwe w interpretacji mogą być. „inne okoliczności”. Poza tym data publikacja może też zależeć od: „rodzaju aktu, liczby stron, czy do aktu załączone są tabele i formularze, oraz od liczby i objętości dokumentów, jakie w danym czasie trafiają do RCL”. 

Według dokumentu czas oczekiwania na promulgację aktu normatywnego powinien liczyć od 5 do 25 dni. Niemniej w Polsce taka praktyka nie jest przestrzegana. Publikacji w Dzienniku Ustaw podlegają także Wyroki Trybunału Konstytucyjnego  z marca, czerwca i listopada 2016 r. zostały opublikowane w Dzienniku Ustaw 5 czerwca 2018 r.

W celu wyjaśnienia pojęcia niezwłocznie możemy się posiłkować orzecznictwem SN, lecz dotyczy ono głównie spraw rozpatrywanych na gruncie innych przepisów np. Kodeksu Postępowania Administracyjnego. W Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2018 r. III SA/Kr 616/18 Sąd przyznał rację stronie skarżącej co do tego, iż pojęcie „niezwłocznie” nie posiada określenia ustawowego i posiłkując się czy to wskazaniami doktryny, czy to definicjami słownikowymi, przez pojęcie to należy rozumieć „bez nieuzasadnionej zwłoki” czyli bez zbędnych czynności, przeszkód, ale z zachowaniem czynności przewidzianych przepisami. Z kolei w Wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r. V ACa 725/17 możemy przeczytać, że: „[t]ermin <<niezwłocznie>> nie oznacza przy tym natychmiast, ale ma to być termin realny, uwzględniając okoliczności miejsca i czasu”.

Warto też wskazać na stanowisko części reprezentantów doktryny wyrażone przez Grzegorza Wierczyńskiego w komentarzu do ustawy  o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdzie wskazuje on, że: „[k]omentowany przepis (art. 3) zakazuje dopuszczania się jakiejkolwiek (nawet „uzasadnionej”) zwłoki w ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z definicją słownikową w języku polskim „niezwłocznie” oznacza tyle, co „bez zwłoki”, „bez zwlekania”, „od razu”, „natychmiast” (Uniwersalny słownik..., t. 2, K-Ó, pod red. S. Dubisza, s. 998). Oznacza to, że redakcja dziennika urzędowego ma obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego tak szybko, jak to jest możliwe. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że „niezwłocznie” oznacza w omawianym przypadku „natychmiast” (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2004 r., II SA/Bd 913/04, CBOSA). Skoro komentowany przepis zakazuje jakiejkolwiek zwłoki w ogłaszaniu aktów normatywnych, to znaczy, że prace redakcji dziennika urzędowego powinny być tak zorganizowane, by priorytetem była jak najszybsza publikacja nadesłanych dzienników urzędowych.

Powyżej zaprezentowano dwa stanowiska doktryny z jednej strony mamy pogląd, że „niezwłocznie” nie oznacza natychmiast, ale to dotyczy przede wszystkim stosunków prywatno-prawnych i wertykalnych stosunków na linii organy administracji publicznej – interesariusz. Z kolei ujęciu publiczno-prawnym, dotyczącym publikacji aktów normatywnych „niezwłocznie” oznacza tak szybko jak tylko to możliwe. Problemem jest brak legalnego definiowania tego słowa oraz fakt, że na gruncie jednego systemu prawa jest definiowane przez dokrytnę na różne sposoby w zależności od przypadku. 

Jeśli uznać za słuszne stanowisko zaprezentowane przez Grzegorza Wierczyńskiego to w konsekwencji praktykę polegająca na świadomym i celowym niepublikowaniu aktów normatywnych można podciągnąć pod art. 231 par. 1  Kodeksu Karnego (Dz.U. 1997 nr 88 poz. 553), który wskazuje, że: Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Wyżej opisane działanie premiera można uznać za niewypełnienie obowiązków i działanie na szkodę interesu publicznego (obywateli) i prywatnego (poszczególnych lekarzy). Ale nawet jeśli omawiany czyn wypełnia znamiona art. 231 par. 1 to nie możemy zapomnieć, że Prezes Rady Ministrów jest chroniony immunitetem formalnym oraz materialnym. W aktualnych realiach społeczno-politycznych jego uchylenie nie jest możliwe. 

Reasumując Prezes Rady Ministrów nie może celowo opóźniać publikacji ustawy tak, aby została promulgowana wraz z wejściem nowelizacji. Niemniej takie zachowanie godzi jedynie w dobre praktyki. Nie istnieje żadna instytucja, która mogłaby wymusić działanie w tym zakresie. W kontekście publikacji aktów normatywnych Prezes Rady Ministrów i Rządowe Centrum Legislacji pełnią tylko i wyłącznie rolę wykonawcze, a ich czynności powinny być dokonywane jak najszybciej to możliwe. Opisany wyżej przypadek bije w konstytucyjne standardy demokratycznego państwa prawnego. 

Niemniej na taką praktykę osób sprawujących władzę musimy patrzeć szerzej, z punktu widzenia dobrej administracji. Takie działania kłócą się z powszechnym rozumieniem demokratycznego państwa prawnego oraz trójpodziału władzy. Z uwagi na te dwie zasady organy centralne administracji publicznej powinny kształtować i dbać o dobre praktyki uwzględniające dobro wspólne i interes publiczny. Z pewnością jedną z nich jest niezwłoczna promulgacja aktów prawnych i wyroków. Gdyby głębiej posunąć się w rozważaniach doktrynalnych, wyżej opisane świadome i celowe działanie Prezesa Rady Ministrów można uznać za naruszenie kompetencji władzy ustawodawczej oraz ingerencję w trójpodział władzy. Niestety takie postawy przyczyniają się do psucia administracji. Ponadto sygnowanie ich urzędem centralnym Prezesa Rady Ministrów nie daje dobrego przykładu organom samorządu terytorialnego na szczeblu regionalnym i lokalnym. W naszym interesie jest to zmienić i wymóc na odpowiednich organach działanie w duchu dobrej administracji, a także stworzenie odpowiednich instytucji, które zmobilizują je do określonego działania.