Co do zasady, organy gminy i województwa samorządowego powinny samodzielnie kształtować treść aktów planistycznych. Polski system planowania przestrzennego normatywnie oparty na ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 23 marca 2003 r., poprzez konsultacje społeczne przewiduje jednak pewien zakres partycypacji publicznej w tworzeniu aktów planistycznych. Prawodawca wyłączył natomiast możliwość wniesienia zaskarżenia do sądu administracyjnego wybranych rozstrzygnięć samorządowych organów wykonawczych z zakresu planowania przestrzennego.

W myśl ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podejmuje szereg czynności, m.in. ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie, a także w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając jednocześnie formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium. Następnie, rozpatrując wskazane wnioski, sporządza jego projekt. Kolejno w ten sam sposób ogłasza o wyłożeniu opracowanego już projektu studium do publicznego wglądu i wykłada stworzoną propozycję do publicznego wglądu oraz organizuje dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami. W ogłoszeniu tym wyznacza termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu. Następnie, po rozpatrzeniu uwag i opracowaniu finalnej koncepcji projektu, przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Zupełnie podobnie uregulowano kwestię opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, mających w odróżnieniu od studium status prawa miejscowego. Ustawa jasno wskazuje, że uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, poprzez skutecznie wniesienie ich na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu. W literaturze wskazuje się, że bez znaczenia jest czy wnoszący uwagi jest właścicielem nieruchomości objętej projektem planu miejscowego lub ma do tej nieruchomości jakiekolwiek prawa, jak również to, czy jest w ogóle mieszkańcem danej gminy. Ustawodawca wprowadza jedynie wymóg, aby wnoszący kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego. Kwestionowanie takie może być ogólne lub szczegółowe, może także zawierać propozycję rozwiązań alternatywnych do przedłożonych. Uwagi powinny jednak odnosić się przede wszystkim do warstwy merytorycznej planu, a nie do procedury jego sporządzania.

Udział społeczeństwa w procesie planowania

W kontekście społecznego udziału w procesie planowania przestrzeni na uwagę w zasługuje Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 października 2016 r., gdzie bardzo czytelnie wskazuje się, że ustawodawca przewidział dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu planu miejscowego. Najpierw uwagi rozpatruje organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić lub też nie. W przypadku nieuwzględnienia uwag przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decydujące stanowisko ustawodawca, co do wniesionej uwagi przypisał radzie gminy. Wprowadzony […] wymóg rozstrzygania przez radę gminy o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych przez wójta uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze uchwalania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania przez osoby zainteresowane na treść planu. Rada ma bowiem uprawnienia do uwzględnienia uwagi odrzuconej uprzednio przez wójta.

Należy zauważyć, że obowiązek prowadzenia konsultacji, w tym odnoszenia się przez organy administracji publicznej do zgłoszonych wniosków i uwag, nie może stanowić podstawy do uznania, aby wnioski te i uwagi były od strony formalnej w jakikolwiek sposób dla organu wiążące. Przyjęcie takie oznaczałoby bowiem stworzenie powszechnie dostępnych narzędzi prawnych do szybkiej, arbitralnie  stosowanej blokady prac nad jakimkolwiek aktem polityki przestrzennej, a tym samym rodziłoby pole do nadużyć. Tym bardziej zatem fakt uwzględnienia lub braku uwzględnienia danej uwagi lub wniosku nie powinien być badany przez sąd administracyjny. W ustawie prawodawca przyjął, że przyjęte przez organ wykonawczy rozstrzygnięcia wniosków i uwag do projektów aktów planistycznych pozostają sądowoadministracyjnie niewzruszalne. Zgodnie z art. 7 ustawy rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa – nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Co więcej, wobec wyeliminowania możliwości skarżenia poszczególnych rozstrzygnięć organów administracji w procesie planowania przestrzennego, nie istnieje obowiązek ustawowy doręczania tych rozstrzygnięć osobom wnoszącym uwagi czy też wnioski. Wskazany przepis wyraźnie zarysowuje zatem dopuszczalne granice społecznej zdolności oddziaływania na procedurę kształtowania przestrzeni. 

Zaskarżenie uchwalonych aktów planistycznych

Istotne jest, że wyżej opisane ograniczenie nie wyłącza możliwości późniejszego zaskarżenia uchwalonych już aktów planistycznych. Ustawa nie zamyka bowiem drogi do kwestionowania poszczególnych zapisów przyjętego planu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten istotnie ogranicza natomiast krąg osób legitymowanych do wniesienia skargi, poprzez stworzenie wymogu istnienia uprawnienia lub interesu prawnego. Zgodnie z nim każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Niestety, niekiedy sądy administracyjne oceniają zasadność uwag skarżącego przez pryzmat jego aktywności w trakcie prac nad aktem planistycznym na etapie konsultacji społecznych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny fakt, iż skarżący uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu nie wnosił uwag do projektu planu nie oznacza, że w postępowaniu sądowym organ i sąd są zwolnieni z obowiązku uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych i odniesienia się do możliwości przyjęcia rozwiązań alternatywnych. Sąd podnosi przy tym, że przepis ustawy przewiduje uprawnienie, a nie obowiązek wniesienia uwag do projektu planu miejscowego przez każdego, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9.

Należy jednak stwierdzić, że choć powiązanie pozycji skarżącego z jego zaangażowaniem na etapie opracowanie projektów planistycznych nie zasługuje na uznanie, to z perspektywy podmiotów zainteresowanych konkretnym rozwiązaniem przestrzennym, wysoce pożądana jest aktywność w ramach konsultacji społecznych. Udział teki jest bowiem jednym ze sposobów na istotną poprawę jakość życia społecznego w gminie, a nawet zapewnienie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego we wspólnocie samorządowej.

Piotr Zieliński

Bibliografia:

1. M. Nowak, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do ustawy i przepisów powiązanych, Warszawa 2020.
2. wyr. WSA w Krakowie z 5.12.2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17
3. Dz.Urz.Woj.Wlkp. 2016, poz. 6417.
4. wyr. NSA z 10.3.2008 r., II OSK 1563/07
5. wyrok NSA (N) z 6.02.2018 r.,II OSK 1090/16 

mgr inż. arch. Piotr Zieliński – absolwent architektury i urbanistyki na Wydziale Budownictwa i Architektury Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie, zarządzania na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Szczecińskiego oraz prawa na Wydziale Prawa i Administracji tej samej uczelni. Aplikant radcowski przy Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Szczecinie. Uczestnik Szkoły Liderów Programu “Administracja pod kontrolą”.