Nadzór w administracji publicznej jest funkcją, która w swoich założeniach władczo i wiążąco oddziałuje na podmioty nadzorowane. Jest to działanie bardziej intensywne od kontroli, która ma za zadanie zbadanie stanu istniejącego (faktycznego), porównanie go ze stanem rzeczy (prawnym), a w razie ewentualnie powstałych rozbieżności, przeanalizowanie ich i sformułowanie odpowiednich zaleceń, które pomogą je rozwiązać i zapobiec takim sytuacjom w przyszłości. Warto także dodać, że kontrola jest nieodzownym elementem nadzoru. Te dwie funkcje są silnie ze sobą powiązane.

Geneza pojęcia

Na ukształtowanie się nadzoru w jego klasycznej formie miały wpływ koncepcje dotyczące idei państwa prawnego i powstawanie w jej ramach tzw. państwowej teorii samorządu terytorialnego. Potrzeba jego funkcjonowania zapoczątkowana została wraz z koniecznością kontroli i egzekucji wydawanych przez aparat państwowy poleceń. Wpływ na powstanie nadzoru miały także reglamentacje prawne, które zmieniały życie państwa, przez co jawił się on jako instytucja państwowa.

Definicja nadzoru

Definicja nadzoru nie jest jednolicie ujęta w ustawodawstwie. Także literatura podchodzi do tej problematyki w sposób różnorodny, formułując mniej lub bardziej szczegółowe opisy. Jan Zimmermnan w Prawie administracyjnym uważa, że sensem funkcji nadzoru jest zdobycie jak najszerszej informacji z działalności organu podporządkowanego, który jest obserwowany przez podmiot nadzorczy pod kątem wytyczonego kryterium, które zestawia się z powziętymi działaniami. Może ono dotyczyć legalności, celowości, gospodarności itd. W momencie wykrycia zaistniałych nieprawidłowości, mogą zostać użyte środki nadzoru, które w sposób jednostronny i wiążący nakładają na organ nadzorowany obowiązek wykonania określonych dyrektyw. Przykładem może być uchylenie aktu wydanego przez organ nadzorowany. Jan Boć w Prawie administracyjnym podkreśla, że nadzór to badanie stanu istniejącego danego podmiotu (kontrola) wraz udzieleniem pomocy, wywarciem wpływu, jak również modyfikacją działań podejmowanych przez jednostkę. Służy to celowi, jakim jest postępowanie w zgodzie z literą prawa, a w określonych przypadkach w zgodzie z pewnymi wartościami szczegółowymi (także umiejscowionymi w ustawodawstwie).

Podział formowany w doktrynie

Wartą podkreślenia kwestią z punktu widzenia doktryny prawnej jest podział nadzoru na:

a) nadzór dyrektywny (hierarchiczny) – dotyczy on układu scentralizowanego i posiada szeroko zakreślone kryteria, włącznie z możliwością używania środków nadzoru o charakterze uprzednim (czyli przed rozpoczęciem czynności przez jednostkę nadzorowaną). Należy podkreślić, że organy wyższego szczebla ponoszą pełną odpowiedzialność za działania organów niższego szczebla.

b) nadzór weryfikacyjny – występuje on w układzie zdecentralizowanym. Jego różnica wobec nadzoru dyrektywnego polega na tym, że środki nadzoru mogą zostać wykorzystane tylko w okolicznościach przewidzianych przez ustawę i tylko te, których użycie w określonych przypadkach zostało przez ustawodawcę dopuszczone.

Kontrola a nadzór

Warto pochylić się nad porównaniem kontroli i nadzoru. Nadzór cechuje możliwość szybkiego podejmowania decyzji i oddziaływania na jednostki nadzorowane, jednakże posiada on duży stopień zależności oraz nadrzędności i podległości podmiotów względem siebie. Natomiast kontrola w tym kontekście posiada większą płaszczyznę do działania dzięki braku występowania wspomnianych zależności i nadrzędności. Sytuacja staje się odwrotna, jeżeli spojrzymy na władcze oddziaływanie na podmioty. W tej kwestii, to nadzór ma większe możliwości do pełnienia swojej funkcji. Dzieje się tak za sprawą prawa do wydawania decyzji, które wiążą podmiot nadzorowany do ich wykonania, przyczyniając się do zmian, które mają sprawić, ażeby wszelkie nieprawidłowości zniknęły. Kontrola zaś, sprowadza się tylko do formułowania wniosków i zaleceń, które wpływają na poprawę funkcjonowania danej jednostki poprzez usunięcie rozbieżności i zapobieżenie ich w przyszłości. Zaznaczyć należy, że kontrola jest punktem wyjścia dla kategorii nadzoru, w której mieszczą się elementy składające się na kontrolę. Należy do nich zaliczyć: obserwację, ocenę, diagnozę i formułowanie wniosków. Istotne jest to, że funkcja kontroli uzupełnia funkcję nadzoru, dzięki czemu organ nadzorujący ma pełny ogląd na sytuację, która dzieje się w podmiocie przez niego nadzorowanym i w razie zaistniały okoliczności, może wydać odpowiednie decyzje wiążące.

Podsumowanie

Reasumując, nadzór kształtowany w ramach koncepcji idei państwa prawnego i powstawania w jej ramach tzw. państwowej teorii samorządu terytorialnego jest kluczowy w sytuacjach, które wymagają wydania wiążących decyzji wymaganych przy powstawaniu  nieprawidłowości w działaniach podmiotu nadzorowanego. Występuje on zarówno w układach scentralizowanych i zdecentralizowanych administracji publicznej działając w ramach swoich kompetencji. Jego uzupełnieniem jest kontrola, która stanowi dla niego punkt wyjścia. Nadzór jest istotnym elementem w funkcjonowaniu administracji publicznej przyczyniającym się do sprawnego usunięcia zaistniały nieprawidłowości.

Tomasz Kawa

Bibliografia:

[1] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited, wyd. 13, Wrocław 2010

[2] J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Wolters Kluwer, wyd. 4, Warszawa 2018.

[3] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolter Kluwer, Warszawa 2016.

Tomasz Kawa – student administracji Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, uczestnik Szkoły Liderów Programu “Administracja pod kontrolą”.