Kontrola prokuratorska została włączona do systemu kontroli administracji publicznej ze względu na jej tradycyjne usytuowanie w istotnych formach kontrolnych administracji. Zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem polega ona na badaniu przez prokuraturę działań podejmowanych przez aparat administracji publicznej w celu sprawdzenia ich zgodności z przepisami prawa. Jest to swoista instytucja stojąca na straży prawa.

Warto zaznaczyć, że kontrola prokuratorska to kontrola zewnętrzna, czyli sprawowana przez podmiot (prokuraturę), który jest organizacyjnie usytuowany poza aparatem administracyjnym. Niekiedy zdarzają się głosy podające w wątpliwość tę kwestię. W tym przypadku należy spojrzeć najpierw na ustawę z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, ukazującej, że urząd Prokuratora Generalnego, będącego naczelnym organem prokuratury, kierującego całym segmentem aparatu władzy publicznej, jakim jest prokuratura, sprawuje Minister Sprawiedliwości. Z tego wynika, że prokuratura jako struktura organizacyjna jest z formalnego punktu widzenia włączona w ramy administracji rządowej. To oznacza, że ewentualne traktowanie kontroli prokuratorskiej jako kontroli wewnętrznej ze względu na umiejscowienie prawno-organizacyjne prokuratury jest czysto hipotetycznie możliwe.

Jednakże taki sposób postrzegania tej sprawy zostaje rozwiany wraz ze spojrzeniem na płaszczyznę funkcjonalną, która ukazuje wprost wynikające z ustawodawstwa zadania, rolę i funkcje prokuratury. Mimo połączenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, prokuratura pod kątem przedmiotowym (funkcjonalnym) i organizacyjnym nie zawiera się w aparacie państwowym wykonującym administrację publiczną. Inaczej mówiąc, prokuratura jako całe ciało wraz ze swoimi kompetencjami, mimo wspomnianego umiejscowienia w strukturach władzy wykonawczej należy postrzegać odrębnie wobec administracji publicznej. Zatem uznać trzeba za stosowne ujmowanie sprawowania kontroli przez prokuraturę względem jednostek administrujących jako kontrolę zewnętrzną, a nie tę, która działa w obrębie systemu administracji publicznej.

Podział czynności, praw i obowiązków prokuratury

Podział czynności, praw i obowiązków prokuratury został uregulowany w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze. Bardzo ważne brzmienie ma w niej art. 2 – „Prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności”. Drugi człon tego artykułu jest podstawą do przeprowadzania kontroli prokuratorskiej, opartej na kryterium legalności. Do spełnianych czynności wynikających ze stania na straży praworządności przez prokuratorów należą m.in.:

• stosowanie środków wynikających z prawa w celu prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego;
• zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych;
• udział w postępowaniach sądowych dotyczących zgodności z prawem powziętych decyzji administracyjnych przez dany organ.

Ponadto, gdy zaistnieje sytuacja, w której rozporządzenie wojewody lub uchwała organu samorządu terytorialnego nie są zgodne z powszechnie obowiązującym prawem, to prokurator zwraca się do organu wydającego taką decyzję o jej zmianę lub uchylenie. Istnieje także możliwość skierowania wniosku o jej uchylenie do odpowiedniej instytucji nadzorczej. Prokurator może także zwrócić się do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności danej uchwały powziętej przez organ samorządu terytorialnego. Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują bardziej dokładnie kwestie związane z kontrolą prokuratorską.

Udział prokuratora w postępowaniach

W kontekście działań prokuratorskich dotyczących administracji publicznej należy zwrócić także uwagę na art. 5 ustawy Prawo o prokuraturze: „Prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej”. Powodem uczestnictwa prokuratora w wymienionych przez ustawę sytuacjach jest praworządność – stanie na jej straży, a także eliminacja zaistniałych rozbieżności prawnych. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale IV – „Udział prokuratora” normuje, jak sama nazwa tytułu wskazuje – sprawę uczestnictwa prokuratora w postępowaniu oraz jego uprawnienia dotyczące wnoszenia sprzeciwu (art. 184 – 187 k.p.a.). Zgodnie z art. 182 k.p.a. prokuratorowi służy prawo do „zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem”, a także „udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem” (art. 183 ust. 1 k.p.a.). Prokurator zabiega o to, aby wszystkie działania podejmowane przez administrację publiczną były zgodne z ustawodawstwem, dlatego jego obecność w postępowaniach administracyjnych wraz z nadaniem mu praw strony jest uzasadniona.

Należy spojrzeć także na ustawę z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tejże ustawy, prokurator może „wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługuje mu prawo strony”. Jest to kolejna forma przejawu udziału kontroli prokuratorskiej wobec działań podejmowanych przez administrację publiczną.

Ostatnią istotną kwestią jest możliwość wystąpienia Prokuratora Generalnego do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktu prawnego z Konstytucją RP, ustawą oraz ratyfikowaną umową międzynarodową. Jest on także uczestnikiem takiego postępowania. Jednakże przed tym krokiem, Prokurator Generalny zwraca się do odpowiedniego organu, który wydał dany akt o jego zmianę lub uchylenie. Działania Prokuratora Generalnego mogą być podjęte z własnej inicjatywy lub po rozpatrzeniu wniosków zgłoszonych przez obywateli, a także inne instytucje i organizacje społeczne.

Podsumowanie

Reasumując, kontrola prokuratorska, która stoi na straży prawa i legalności, będąca kontrolą zewnętrzną jest niezbędna do prawidłowego i zgodnego z powszechnie obowiązującym prawem działania administracji publicznej. Działania podejmowane przez prokuratorów mają na celu wyeliminowanie zaistniałych rozbieżności prawnych i przyczyniają się do wzmacniania demokratycznego państwa prawa.

Tomasz Kawa

Bibliografia:

[1] J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Wolters Kluwer, wyd. 4, Warszawa 2018.

[2] E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, TNOiK, Toruń 2018.

[3] Ed. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, LexisNexis, Warszawa 2009.

[4] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2016.

Tomasz Kawa – student administracji Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, uczestnik Szkoły Liderów Programu “Administracja pod kontrolą”.