Dobre rządzenie (ang. good governance) to teoria dotycząca jakości rządzenia, sposobu oraz efektów pełnienia władzy oraz działań wykonywanych przez administrację publiczną. Koncepcja good governance łączy się zarówno z wymogiem transparentnego działania administracji publicznej jak również z prawem do dobrej administracji. Jednak należy zastanowić się, czym właściwie jest wspominana koncepcja i jakie standardy wprowadza. Fraza rozumiana jedynie dosłownie mówi o tym wiele, to po prostu „dobre rządzenie”. Niemniej ma ona wiele desygnatów, o których czasami zapominamy albo nawet ich nie znamy.

Geneza good governance

Powstanie koncepcji good governance ma bardzo ciekawe tło. W latach 80. i 90. XX wieku Bank Światowy wdrażał programy pomocowe, które były skierowane przede wszystkim do krajów trzeciego świata. Przedmiotem tych programów były kredyty, które miały być przeznaczane na określone cele wskazane przez Bank Światowy. Zarządzający Bankiem Światowym długo zastanawiali się nad tym, jakie procedury wprowadzić, aby należycie monitorować postępy w realizowanych celach tak, aby mogli na bieżąco zarządzać wypłatami kolejnych rat kredytów. Sytuacja była utrudniona, ponieważ w istocie dotowali oni rządy państw, a co za tym idzie instytucje publiczne. Postanowiono skorzystać ze znanej i świetnie sprawdzającej się w sektorze prywatnym koncepcji governance i wtłoczyć ją w realia publiczne. Tak powstało good governance.

Początkowo koncepcja nie była w pełni zdefiniowana i instytucje miały pewne problemy z jej realizacją, lecz od jej wdrażania minęło już blisko 40 lat i w tej chwili można jasno wymienić jej elementy. Good governance stało się jednym z trzech dominujących modeli w zarządzaniu w sektorze publicznym. Pozostałymi są: model tradycyjny i nowego zarządzania publicznego.

Zasady good governance

Lata praktyki pozwoliły należycie wdrożyć i dostosować koncepcję. Dzięki temu aktualnie możemy jasno wymienić i opisać zasady good governance, do których należą odpowiednio:

1.      Uczestnictwo – tj. angażowanie się w proces zainteresowanych stron, może ono przybierać formę pośrednią lub bezpośrednią.

2.      Praworządność – wszelkie decyzje organów władzy państwowej muszą być podejmowane na podstawie i w granicach przepisów prawa z uwzględnieniem praw człowieka.

3.      Przejrzystość – inaczej transparentność, wszelkie zachodzące procesy i wydawane decyzje w oparciu i koncepcje good governance muszą być zgodne z wcześniej ustalonymi procedurami oraz muszą być jawne.

4.      Konsensus – celem koncepcji jest wypracowanie szerokich konsensusów społecznych, które ułatwiają sprawowanie władzy. Jest to związane z wielością interesów indywidualnych, które mają być zaspokajane w procesie sprawowania władzy publicznej.

5.      Równość – w good governance każdy człowiek jest sobie równy, ponadto każdy ma możliwość wpływania na procesy rządzenia w równy sposób, koryguje to m.in. pozycje grup słabszych np. mniejszości narodowych.

6.      Efektywność – celem rządzenia jest realizowanie ludzkich potrzeb – od tych najzwyklejszych do tych najbardziej wzniosłych, rządzenie ma osiągać najlepsze efekty z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska naturalnego.

7.      Odpowiedzialność – jest to chyba jedna z najważniejszych zasad, organy władzy odpowiadają za swoje decyzje przed całym społeczeństwem, dlatego muszą być one podejmowane w sposób racjonalny i przemyślany, egzekucją wspomnianej odpowiedzialności zajmują się przede wszystkim jednostki za pomocą instytucji takich jak np. wybory.

8.      Spełnianie potrzeb – good governance spina ostania zasada, która stanowi, że w procesie rządzenia należy brać pod uwagę wszystkie interesy indywidualne zgodnie z zasadą dobra wspólnego, dlatego wspomniane potrzeby zaspokajane są w zależności od zastanych warunków.

Sprawujący władze powinni kierować się powyższymi zasadami, chcąc realizować koncepcję good governance. Ponadto good governance może wyrażać się poprzez otwartą i rozwojową politykę wewnętrzną oraz zagraniczną, profesjonalną administrację, działanie dla dobra publicznego, transparentność procesów i społeczną kontrolę administracji.

Good governance jako standard prawny

Koncepcja good governance została stworzona przez przedstawicieli ekonomii instytucjonalnej na potrzeby realizacji programów pomocowych Banku Światowego na rzecz trzeciego świata. Niemniej uniwersalizm i użyteczność koncepcji wykorzystały inne podmioty oraz organizacje międzynarodowe. Taki rozwój wypadków sprawił, że koncepcja stała się obiektem zainteresowań świata nauki.

Good governance zaczęło być przedmiotem interdyscyplinarnej debaty i w ten sposób przeniknęło do różnych dziedzin nauki, w tym do nauk prawnych. Postulaty koncepcji poczęły znajdować swoje odzwierciedlenie w aktach prawnych. Niekiedy aspirowały do miana samoistnych norm prawnych. W prawniczym rozumowaniu good governance obejmuje zespół wytycznych dotyczących jakości rządzenia w przestrzeni publicznej.

Koncepcja zajmuje silną pozycję na linii relacji państwo-jednostka, co zostało uwydatnione w uzasadnieniu wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 15 września 2009 r. w sprawie Moskal przeciwko Polsce (skarga nr 10373/05). Niemniej good governance w perspektywie nauk prawnych nie ma jasno wyznaczonych standardów i nadal potrzebuje określenia miejsca w poszczególnych porządkach prawnych.

Głównym nośnikiem normatywnym good governance są akty prawa miękkiego tzw. soft law oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Jednak należy wskazać, że koncepcja ta coraz częściej przenika do systemów prawnych poszczególnych państw, a nawet organizacji międzynarodowych.

Good governance funkcjonuje w obrocie prawnym w różnych formach. Ewolucja koncepcji trwa w najlepsze i to od młodego pokolenia będzie zależało, jak będzie wyglądać ona w przyszłości. Na przykładzie Polski można wskazać, że istnieje jeszcze wiele rezerw np. w kwestiach instytucjonalnych w zastosowaniu good governance. Głównym zadaniem świata nauki powinno być przedstawienie perspektywy dalszego wykorzystania standardu prawnego good governance w roli kryterium wspomagającego porządkowanie i doskonalenie współczesnego prawa, co miałoby bezpośrednie przełożenie na proces sprawowania władzy.

Podsumowanie

Good governance ma przybliżyć władzę interesariuszom. W myśl zasad demokracji i państwa prawa obywatele nie mogą obawiać się procesu rządzenia i stanowienia o ich obowiązkach, co więcej powinni się w ów proces angażować i starać się realnie na niego oddziaływać. W Polsce dopiero od 30 lat istnieje możliwość tworzenia społeczeństwa obywatelskiego. W wielu miejscach obywatele nadal nie interesują się sprawami lokalnymi, nie wiedzą nic na temat instrumentów, jakie im przysługują. Celem good governance jest zmiana takiego stanu rzeczy i rzetelna edukacja, która pozwoli zoptymalizować i usprawnić proces rządzenia.

Źródła:

European Commission, White Paper of the European Union on Good Governance, Brussels 2001

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Koncepcja good governance – refleksje do dyskusji, Warszawa 2008

E. Szulc-Wałecka, Dobre rządzenie, w: Itrich-Drabarek (red.), Encyklopedia administracji publicznej, Warszawa 2018.

World Bank, Governance and Development, Washington 1992.