Prawo administracyjne jest najszerszą gałęzią polskiego systemu prawa. Co więcej ilość przepisów administracyjnych stale się zwiększa. Każda kolejna ustawa zawiera przepisy ogólne, które często są do siebie bardzo podobne. W związku z tym powstała koncepcja, zgodnie z którą należy rozważyć wprowadzenie przepisów części ogólnej prawa administracyjnego do polskiego porządku prawnego.

Pozytywny wpływ uchwalenia części ogólnej prawa administracyjnego na funkcjonowanie administracji publicznej

Jedną z osób, która optowała za wprowadzeniem przepisów części ogólnej prawa administracyjnego był dr Janusz Kochanowski –  Rzecznik Praw Obywatelskich. Wskazywał on, że z punktu widzenia zasady dobrej administracji „koniecznością staje się unormowanie podstawowych, istotnych dla funkcjonowania administracji publicznej kwestii, które w prawie administracyjnym nie zostały w ogóle uregulowane albo uregulowano je fragmentarycznie czy w sposób rozbieżny, chociaż są poważne argumenty przemawiające za ujednoliceniem tej regulacji”.

Dalej J. Kochanowski wskazywał problemy polskiego prawa administracyjnego, które mogłyby rozstać rozwiązane poprzez wprowadzenie przepisów części ogólnej prawa administracyjnego:

1.     Uporządkowanie chaosu terminologicznego. Brak definicji legalnych podstawowych pojęć np.: „administracja publiczna”(od 1995 r. ustawodawca posługuje się określeniem „akty lub czynności z zakresu administracji publicznej”),  „urząd”, „kierownictwo”, „kontrola” i „nadzór w administracji publicznej”.

2.     Prawo administracyjne musi odpowiadać na częste zmiany zachodzące w życiu. Powinna zostać wprowadzona reguła, że jeżeli nie ma przepisów przejściowych, sprawy w których postępowania zostały wszczęte przed wejściem w życie nowych przepisów prowadzi się w oparciu o przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem przypadków, gdy nowe przepisy są korzystniejsze dla osób biorących udział w postępowaniu. Dzięki temu przestaną występować luki prawne, które często powstają po likwidacji danego organu.

3.     Uporządkowanie działania i organizacji organów administracji publicznej. Równowaga między ochroną obywateli a ochroną interesu publicznego.

4.     Wyniesienie zasady nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania zarówno z innymi organami państwowymi, jak i organizacjami samorządowymi i społecznymi.

5.     Pewność prawa i obowiązków. Działanie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące.

6.     Implementacja podstawowych zasad załatwiania spraw administracyjnych. Działanie bezstronne i zgodne z normami etycznymi

7.     Zahamowanie rozprzestrzeniania się sankcji administracyjnych.

8.     Zwiększenie wagi zawierania porozumień pomiędzy organami administracji oraz pomiędzy organami, a jednostkami.

Według dr. Kochanowskiego projekt oparty o wyżej wspomniane wytyczne mógłby rozwiązać wiele problemów polskiego prawa administracyjnego, ale także życia publicznego. Przede wszystkim przyczyniłby się do optymalizacji pracy urzędów i organów, czyli tego na co przede wszystkim narzekają interesariusze w Polsce.

Przeczytaj także: Kontrolne uprawnienia Rzecznika Praw Obywatelskich

Do czterech razy sztuka?

Warto zwrócić uwagę, że pomysł wprowadzenia do polskiego systemu części ogólnej prawa administracyjnego nie jest nowy. W najnowszej historii Rzeczpospolitej próbowano już trzy razy uchwalić ustawę Przepisy Ogólne Prawa Administracyjnego (POPA). Pierwszy projekt pochodził z 1988 roku. W uzasadnieniu do tego projektu jego autorzy wskazali, że „wobec niemożliwości skodyfikowania prawa administracyjnego, jego ilości, „resortowego rozproszenia”, zmienności i różnorodności – właściwym instrumentem przeciwdziałającym negatywnym skutkom społecznym tego stanu (takim jak brak stabilizacji przesłanek działania organów administracyjnych, wynikająca stąd chwiejność sytuacji obywateli i służących ich potrzebom jednostek organizacyjnych, koniunkturalizm wielu rozwiązań prawnych) byłoby wyprowadzenie ustawy zawierającej fundamentalne postanowienia prawne, tworzące trwałe ramy dla wszelkich stosunków administracji z coraz bardziej rozrastającą się grupą różnorodnych podmiotów będących adresatami jej działalności”. Z tego wynika, że autorzy projektu zdawali sobie sprawę z wagi problemu jaką jest zmienność prawa oraz wywowływane przez nią negatywne skutki dla jednostek. Ponadto wskazywali na luki prawne, które powstają w związku ze zmianami w prawie administracyjnym. Co ważne, jednym z głównych założeń projektu było rozciągnięcie podmiotowego zakresu stosowania ustawy na wszelkie podmioty wykonujące zadania administracji publicznej. Niemniej projekt nie znalazł uznania w oczach władzy w związku z tym na pewien czas temat zniknął z mównicy sejmowej.

Pracę nad przepisami ogólnymi prawa administracyjnego podjęto w 1996 roku. Zadaniem powołanej przez Prezesa Rady Ministrów, Rady Legislacyjnej było stworzenie nowego projektu dostosowanego do aktualnych realiów. Rada Legislacyjna miała trudne zadanie, ponieważ równolegle prowadzono pracę nad nową konstytucją. Jak później się okazało niektóre zapisy projektu ustawy były sprzeczne z konstytucją np. te dotyczące źródeł prawa. Nowy projekt zawierał wiele nowości – wprowadzał m.in. pojęcie układu administracyjnego. Niemniej z uwagi na pracę nad konstytucją i innymi kodyfikacjami (Kodeks Karny, Kodeks Postępowania Karnego, Kodeks Karny Wykonawczy, etc.) postanowiono odłożyć w czasie uchwalenie omawianego projektu ustawy.

1.     Najnowszy projekt przepisów części ogólnej prawa administracyjnego pochodzi z 2010 roku. Został on przygotowany przez Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka. W porównaniu do poprzednich wersji został on unowocześniony i dostosowany do aktualnych realiów. Projekt regulacji był dość zwięzły i liczył 51 artykułów. Ustawa dzieliła się na 7 rozdziałów: 1. Przepisy ogólne, 2. Organy administracji publicznej, 3. Prawa i obowiązki administracyjno-prawne, 4. Podstawowe zasady załatwiania spraw, 5. Sankcje administracyjne, 6. Porozumienia i umowy administracyjne, 7. Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe.W uzasadnieniniu projektu ustawy wskazano, że:

2.     Prawo administracyjne ma być praktyczne i pomocne w tworzeniu innych aktów prawa, a także spinać cały system administracyjno-prawny i wywierać na niego pozytywny wpływ.

3.     Najobszerniejsza gałąź prawa – prawo administracyjne – potrzebuje swojej części ogólnej.

4.     Trzecia wersja projektu czerpie z poprzednich i jest unowocześnioną wersją adekwatną do zastanych realiów.

5.     Projekt ustawy normuje podstawowe kwestie istotne z punktu widzenia administracji publicznej, które do tej pory nie zostały uregulowane, lub zostały uregulowane tylko pobieżnie.

6.     Projekt zawiera tylko takie rozwiązania, co do których w doktrynie można spotkać się z jednolitością poglądów

7.     Przepisy ustawy będą miały zastosowanie we wszystkich obszarach regulacji szeroko pojmowanego prawa administracyjnego

8.     Zawarte w projekcie przepisy nie wchodzą w kolizję z przepisami Konstytucji RP z 1997 r

9.     Regulacja nie wymaga zaangażowania żadnych dodatkowych środków publicznych.

Wskazany projekt trafił nawet na plenum parlamentarne, ale nie znalazł uznania w oczach parlamentarzystów oraz komisji sejmowych. W związku z tym prace zespołu eksperckiego w sprawie POPA zostały wstrzymane. Być może administratywiści powinni pójść drogą cywilistów, którzy rozpoczęli pracę nad Akademickim Projektem Kodeksu Cywilnego

Przeczytaj także: Rzecznik Praw Obywatelskich – zadania i kompetencje

Podsumowanie

Wprowadzenie do polskiego systemu prawa administracyjnego uporządkowanych przepisów części ogólnej jest niewątpliwie ciekawym zagadnieniem teoretyczno-prawnym. Niemniej istotną takiego zabiegu jest praktyka. Projekt zmian straciłby sens, gdyby omawiana regulacja nie działałaby w praktyce. Bezwzględnym celem takiej regulacji powinno być usprawnienie i uwiarygodnienie działania organów administracji publicznej. Co więcej taka zmiana powinna przysłużyć się interesariuszom, którzy dzięki przejrzystym zmianom powinni zyskać dodatkowe uprawnienia kontrolne i strażnicze na jasnych zasadach.

Jak wskazywał J. Kochanowski, wprowadzenie niektórych tylko przepisów części ogólnej prawa administracyjnego może zapewnić realizację prawa do dobrej administracji. Jednak, żeby to zrobić należy się sporo natrudzić i skorzystać z odpowiednich wzorców, które już na świecie funkcjonują, a jednocześnie dostosować je do polskich warunków. Jeśli ta sztuka by się udała to realizacja prawa do dobrej administracji przysłuży się zwykłym obywatelom i zdecydowanie zmieni wizytówkę urzędów, a także przyczyni się do budowy społeczeństwa obywatelskiego z prawdziwego zdarzenia.