Burmistrz Murowanej Gośliny Dariusz Urbański wraz z grupą urzędników wysłali ze służbowych telefonów aż 2940 SMS-ów opiewających na kwotę 7766,38 zł! SMS-y posłużyły jako wsparcie radnej Alicji Kobus w plebiscycie „Głosu Wielkopolskiego” na najbardziej wpływową kobietę w Wielkopolsce. Sprawa ujrzała światło dzienne, burmistrz argumentował, że „wydatek wpisuje się w cele promocyjne gminy. Sprawa została zgłoszona do prokuratury, a burmistrz szybko posypał głowę popiołem i przelał równowartość wydatku poniesionego na SMSy z prywatnego konta, na konto gminy.

1. Podstawa posiadania telefonu służbowego

Nawiązanie stosunku pracy w przypadku stanowiska burmistrza następuje na podstawie wyboru, jeżeli z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika (art. 73 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy; dalej: k.p.). W związku z wykonywaniem swoich ustawowych obowiązków przysługuje mu prawo do służbowego telefonu oraz abonamentu, których koszt pokrywany jest ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. To znaczy, że służbowy telefon jest finansowany ze środków publicznych, czyli z pieniędzy podatników.

Kwestia korzystania ze służbowego telefonu nie jest uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących. Zasady korzystania ze służbowych telefonów komórkowych przez pracowników organów administracji publicznej są określane przez akty wewnętrzne właściwych jednostek (zarządzenia). Na pierwszy rzut oka wydaje się, że osoba posiadająca służbowy telefon może korzystać z niego także w innych celach tj. niezwiązanych bezpośrednio z wykonywanymi obowiązkami i nie ponosi z tego tytułu żadnych konsekwencji. Niemniej obywatelom w tym zakresie przysługuje kontrola następcza. Poprzez wniosek o udostępnienie informacji publicznej mogą sprawdzić wydatkowanie środków publicznych, w tym przypadku faktur za abonament.

Mimo uprawnień kontrolnych przysługujących obywatelom istnieje wysokie ryzyko, że telefon służbowy będzie wykorzystywany w celach innych niż służbowe. Oczywiście należy uwzględnić tutaj zasady współżycia społecznego i uznać sporadyczne telefony w sprawach prywatnych za dopuszczalne. Niemniej wyżej opisana sytuacja łamie nawet zasady współżycia społecznego.

2. Naruszenie przepisów Ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Art. 11 ust 1. Ustawy stanowi, że „naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.”

Dobrem chronionym jest tutaj dokonywanie wydatków wyłącznie na cele i w wysokościach ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej oraz w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Podstawowym celem omawianej normy jest ochrona przestrzegania sformalizowanych procedur wydatkowania środków publicznych.

W związku z tym należy wskazać, że ruszeniem dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 11 DyscypFinPubU jest dokonanie wydatku ze środków publicznych:

1. bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym, albo
2. z przekroczeniem zakresu powyższego upoważnienia, lub
3. z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.

W sferze publicznoprawnej nie stosuje się zasady „co nie jest zakazane, jest dozwolone”, lecz zasadę „dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje”. Wydatki powinny być dokonywane na podstawie planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych oraz w wysokości i trybie właściwym dla poszczególnych rodzajów wydatków. Jednostka sektora finansów publicznych wydatkuje środki w wysokości i na cele ustalone w planie finansowym (art. 52 FinPubU), stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych i wyznacza zakres upoważnienia do wydatkowania środków, wskazując cele oraz limity wydatków.

Do dokonania wydatku ze środków niezbędny jest tytuł prawny. Możliwość dokonania wydatków ze środków publicznych musi wynikać z istnienia zawartej w przepisach prawa materialnego podstawy prawnej do dokonania konkretnego wydatku (wyr. WSA w Warszawie z 4.8.2010 r., V SA/Wa 739/10, Legalis) np. wypłata wynagrodzenia pracownikom urzędu. Co więcej wydatek powinien zostać zawarty w planie finansowym jednostki

Opisywany w art. 11 DyscypFinPubU może popełnić tylko funkcjonariusz publiczny, czyli kierownik jednostki sektora finansów publicznych, a także pracownik, któremu takie kompetencje przekazano. W związku z tym odpowiedzialności z art. 11 DyscypFinPubU może zostać obarczony kierownik jednostek sektora finansów publicznych (burmistrz) lub upoważnieni przez kierownika pracownicy tych jednostek (np. główna księgowa).

3. Subsumpcja

We wskazanej wyżej sytuacji mamy do czynienia z funkcjonariuszem publicznym, kierownikiem jednostki sektora finansów publicznych – burmistrzem Kryterium strony podmiotowej opisywanego wyżej czynu zostało spełnione. Następnie należy zbadać czy zostało naruszone dobro prawne tj. dokonywanie wydatków wyłącznie na cele i w wysokościach ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej oraz w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.

Wydatek 8 tysięcy złotych na SMS-y konkursowe został dokonany bez upoważnienia określonego, uchwałą budżetową lub planem finansowym właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała budżetowa ani plan finansowy Gminy Murowana Goślina nie przewidywała wydatku poniesionego ze środków publicznych (m.in. telefonu służbowego burmistrza opłacanego za pieniądze podatników), którego celem było wsparcie jednej z radnych w konkursie. Żadna uchwała gminy dotycząca funduszy przeznaczonych na promocje także nie obejmowała udziału w konkursie. Z związku z tym należy stwierdzić, że znamię przedmiotowe czynu zostało wypełnione.

Na podstawie opisywanego stanu faktycznego i prawnego należy stwierdzić naruszenie dyscypliny finansów publicznych, konkretnie art. 11. Ust. 1 DyscypFinPubU.

4. Konsekwencje prawne

Naruszenie przepisów prawa materialnego Ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest zagrożone karą.

Art. 31 DyscypFinPubU wymienia następujące kary:

• upomnienie;
• nagana;
• kara pieniężna;
• zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.

Ustawa nie reguluje minimalnej jednostki kary zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. W wyżej opisywanej sprawie to niezależny organ orzekający powinien zbadać sprawę i wymierzyć adekwatną karę.

W omawianej sytuacji burmistrz gminy próbował (świadomie lub nieświadomie) skorzystać z instytucji  właściwej dla prawa karnego tzw. czynnego żalu. Jest to zachowania sprawcy polegające na dobrowolnym zaniechaniu jego dokonywania lub zapobieżeniu zamierzonemu skutkowi. W omawianej sprawie czyn został popełniony, doszło do naruszenia prawa materialnego. Burmistrz swoim zachowaniem (zwrotem pieniędzy z prywatnego konta) chciał „odkupić winę”, lecz w ten sposób nie sprawi, że naruszenie zostanie uznane za niebyłe mimo, że w pewien sposób udało mu się zapobiec skutkowi.

5. Czy zostało popełnione przestępstwo urzędnicze?

W omawianej wyżej sytuacji doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Niemniej należy się zastanowić czy czyn opisywany wyżej nie wypełnia znamion czynu stypizowanego w art. 231 Kodeksu Karnego tzw. nadużycia władzy, który stanowi: Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

Przestępstwo z art. 231 KK może być popełniony tylko przez funkcjonariusza publicznego. W wyżej opisanym przypadku opisywany czyn został popełniony przez burmistrza, czyli funkcjonariusza publicznego z art. art. 115 § 13 KK. Dobro chronione prawem to prawidłowe funkcjonowanie instytucji, których przedstawicielem jest funkcjonariusz publiczny.  Znamię czynu zabronionego stanowi działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Może ono polegać na działaniu (przekroczenie uprawnień) lub zaniechaniu (niedopełnienie obowiązków). Warunkiem odpowiedzialności karnej jest działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego.

W sprawie w Murowanej Goślinie dobro prawne tj. prawidłowe funkcjonowanie instytucji publicznej zostało naruszone, ponieważ środki publiczne zostały wydane niezgodne planem finansowym. Co więcej po stronie jednostki samorządu terytorialnego powstała szkoda materialna w wysokości około 8 tysięcy złotych  – nieodzowny element popełnienia przestępstwa.

Prima facie opisywany sytuacja, do której doszło w Murowanej Goślinie i czynu, którego dopuścił się wójt może wypełniać znamiona czynu stypizowanego w art. 231 KK.

Źródła:

prof. WSIZ dr Wojciech Misiąg, Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, 2019;

 prof. dr hab. Alicja Grześkowiak, prof. dr hab. Krzysztof Wiak, Kodeks karny. Komentarz, 2021;

Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. [Dz.U. 1974 nr 24 poz. 141];

Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny. [Dz.U. 1997 nr 88 poz. 553];

Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych [Dz.U. 2005 nr 14 poz. 114].