Analiza prawna: Czy prezydent Szczecina miał prawo odmówić dostępu do informacji publicznej?

Trzy lata temu rozpoczęła się sprawa dotycząca odmowy ujawnienia informacji publicznej przez Prezydenta Miasta Szczecina – Piotra Krzystka na rzecz Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska. Zapytanie dotyczyło współpracy na linii Miasto Szczecin – firma Netto sp. z o.o.

Przypadek był o tyle interesujący, że to do budżetu miasta wpływały pieniądze od Netto sp. z o.o. za możliwość dysponowania halą miejską (Netto Areną) w celach promocyjnych.

Tło sprawy

Na konferencji prasowej, zorganizowanej przez władze miasta oznajmiono, że kwota zawarta w umowie, nie zostanie upubliczniona. Stowarzyszenie chciało poznać szczegóły kontraktu, dlatego zwróciło się do Piotra Krzystka o udostępnienie skanu umowy zawartej z Netto sp. z o.o. W odpowiedzi przesłano wnioskowany dokument, lecz bez § 9.

Stowarzyszenie w dniu 9 stycznia 2018 r. wystosowało wniosek o dostęp do informacji publicznej, który dotyczył § 9 Umowy zawierającego informacje o finansowych warunkach współpracy pomiędzy Gminą Miasto Szczecin a Netto sp. z o.o.Prezydent Szczecina odmówił udostępnienia informacji, argumentując swoją decyzję ochroną tajemnicy przedsiębiorcy: „(…) ujawnienie warunków finansowych Umowy zdaniem Spółki, niwecząc strategiczne plany marketingowe i rozwojowe Netto, uderzy w konkurencyjność Netto. Osłabienie pozycji konkurencyjnej Netto wpłynie na poprawę pozycji bezpośrednich konkurentów Spółki, co może w dalszym etapie zmierzać do monopolizacji lub duopolizacji rynku handlu detalicznego w Szczecinie i województwie zachodniopomorskim. Istotnie uderzy to zwłaszcza w interes społeczny, gdyż silna konkurencja na tym rynku oznacza niskie ceny towarów codziennej potrzeby oferowanych klientom detalicznym, czyli m.in. mieszkańcom Szczecina i województwa”. § 9 Umowy stał się osią sporu, przeradzając w batalię sądową.

Stowarzyszenie złożyło wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) o rozpatrzenie tej sprawy. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Szczecina, który odmówił udostępnienia informacji.

Na sądowej wokandzie

Sprawa trafiła więc do sądu. 3 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Szczecinie wydał wyrok, na mocy którego uchylił decyzję SKO. Jednakże sprawa z prawnego punktu widzenia pozostała otwarta, ponieważ WSA wskazał jedynie, że SKO nie może kierować się tymi samymi przesłankami w decyzji, co organ wydający decyzję. Ponadto sąd wskazał, że „w każdej ze spraw, w której dochodzi do kolizji prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, zachodzi konieczność ważenia wchodzących w grę wartości (dóbr, interesów) prawnie chronionych, w celu znalezienia właściwego balansu pomiędzy nimi. Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej”.

Kolegium skorzystało z możliwości zaskarżenia wyroku i w dniu 17 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpatrzył sprawę, uchylając zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. NSA odniósł się do kluczowej w tym przypadku kwestii, ważenia kolidujących ze sobą wartości, konkludując że „w razie ponownego uznania, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, organ powinien dokonać ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasady proporcjonalności, prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy”. Ponadto stwierdził, że WSA „uchylając zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nieprecyzyjne wskazania co do dalszego postępowania. Wymogu z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie spełnia bowiem ogólnikowe wskazanie potrzeby ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasad proporcjonalności prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, bez wskazania na czym owo ważenie miałoby polegać i w oparciu o jakie przepisy należy tego dokonać”.

Ostatecznie w dniu 14 maja 2020 r. WSA w Szczecinie rozpatrzył sprawę i uchylił zaskarżoną decyzję NSA oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina o odmowie informacji publicznej. Sąd bardzo trafnie sformułował kwestie związane z zachowaniem tajemnicy przedsiębiorstwa:

„Zawarcie umowy sponsorskiej, zważywszy na powszechną praktykę zawierania tego rodzaju umów przez różnego rodzaju podmioty działające w branży podobnej do Spółki N. , trudno uznać za działanie innowacyjne. Gdyby jednak przyjąć taką tezę, to należałoby wówczas uznać, że zastrzeżeniu powinna podlegać cała treść umowy, bowiem to w jej kolejnych paragrafach określono szczegółowo jej zakres oraz prawa i obowiązki stron i to właśnie te informacje, a nie wartość umowy mogłyby przesądzić o innowacyjności przyjętych rozwiązań i ich odmienności od powszechnie funkcjonujących tego typu umów. Tymczasem za innowacyjny Spółka uznała tylko ten paragraf umowy, który odnosi się do wysokości wynagrodzenia i sposobu jego płatności, który w ocenie sądu, jest regulacją typową”;

„W realiach badanej sprawy, wbrew wywodom organów i samej Spółki nie zachodzi niebezpieczeństwo ujawnienia konkurencji informacji, które pozwalałyby na oszacowanie budżetów reklamowych. Tego rodzaju teza wydaje się być ryzykowna zważywszy na to, że – jak wskazuje sama Spółka, jest jednym z wiodących na terenie województwa zachodniopomorskiego podmiotów w zakresie handlu dyskontowego. Jej działalność marketingowa prowadzona jest w wielu obszarach, a zatem ujawnienie informacji o wysokości środków przeznaczonych na jeden z nich nie daje możliwości oszacowania na tej podstawie wydatków na pozostałe działania Spółki w tym obszarze. Byłoby to, zdaniem sądu możliwe, gdyby umowa zawierała takie uregulowania, z których wynikałoby jakim budżetem marketingowym dysponuje Spółka, albo dane, które pozwoliłyby na odtworzenie posiadanych przez nią środków przeznaczonych na promocję i reklamę, a takich zapisów w § 9 umowy nie ma. Twierdzenia organu w tym zakresie należy zatem uznać za hipotetyczne i nieznajdujące oparcia w obiektywnej ocenie treści § 9 umowy”;

„informację publiczną stanowi całkowity koszt utrzymania hali widowiskowo – sportowej, podobnie jak rzeczywiste koszty ponoszone z tego tytułu przez Miasto. Zatem chociażby przez zestawienie obu tych kwot możliwe jest oszacowanie wartości umowy, co czyni zastrzeżenie jej wysokości iluzorycznym”.

Udostępnienie informacji publicznej

Stowarzyszenie wygrało sprawę, jednakże na decyzję ze strony miasta musiało „chwilę” poczekać. Od wyroku w maju 2020 r. minęło kilka miesięcy i nie poczyniono żadnego ruchu, aby zastosować się do niego – obligował on do udostępnienia informacji zawartej w § 9. Dlatego w dniu 26 listopada 2020 r. Stowarzyszenie skierowało do WSA w Szczecnie skargę na bezczynność. Dopiero 7 stycznia 2021 r., kiedy umowa przestała obowiązywać (03.01.2018 r. do 03.01.2021 r.) dostarczono pismo, datowane na 9 grudnia 2020 r., które zawierało informację, że umowa pomiędzy Gminą Miasto Szczecin a Netto sp. z o.o. została udostępniona w rejestrze umów szczecińskiego magistratu wraz z ukazaniem informacji w § 9.

Ponadto, w dniu 12 stycznia 2020 r. Stowarzyszenie otrzymało pismo z urzędu w którym zawarto przeprosiny za nieterminową odpowiedź. Uzasadniono to brakami kadrowymi, które spowodował COVID-19, dlatego też wiadomość została wysłana drogą elektroniczną dopiero w dniu 7 stycznia 2021 r. Warto dodać, że w BIP informacja widniała od 9 grudnia 2020 r., na co też wskazują meta dane na stronie podmiotowej BIP UM Szczecin.

Na sam koniec warto przypomnieć, że każdy obywatel ma prawo uzyskać informację publiczną. Konstytucja RP wskazuje to w art. 61 [Prawo dostępu do informacji publicznej]:

art. 61 ust. 1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa;
art. 61 ust. 2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Również ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje tę kwestię w:

art. 1 ust. 1. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie;
art. 2 ust. 1. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej „prawem do informacji publicznej;
art. 4 ust. 1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Powyższy opis stanu faktycznego i prawnego wskazuje, że organy administracji publicznej nadal nie są skore do udostępniania informacji publicznej. Dlatego tak istotne jest, aby obywatele korzystali ze swojego konstytucyjnego uprawnienia w celu dyscyplinowania organów oraz upowszechniania i propagowania właściwych wzorców postępowania.

Przeczytaj także: Sądownictwo administracyjne w Polsce – cz.1

Akty prawne: